Escenarios inmediatos para el tema Cuba en el Congreso norteamericano


Cámara de Representantes de los Estados Unidos (Foto: house.gov)

Cámara de Representantes de los Estados Unidos (Foto: house.gov)

Esta semana quienes abogan por una acción congresional positiva respecto a Cuba en Estados Unidos pudieran ver coronado algún esfuerzo concreto. Sin embargo, la posibilidad de que, tal y como sucediera el año pasado, hagan tablas con el sector reaccionario a la normalización, permanece latente. Pretendo abordar aquí, por tanto, no solo las esperanzas sino también las amenazas en curso alrededor de las relaciones entre los dos países. Al final de nuestro recorrido podremos chequear la balanza y quizás alguien se aventure a apostar hacia dónde se podría estar inclinando. Aún así, como en el béisbol, el terreno dirá la última palabra.

De momento, lo más próximo e interesante es el debate que tendrá lugar en la Cámara de Representantes sobre el proyecto de ley de asignaciones para los Servicios Financieros y Gobierno General del próximo año fiscal. Recordemos que estaba previsto a celebrarse el 22 de junio pasado pero el activismo de los representantes demócratas protestando por la inacción sobre el control de armas (sumado al receso por el 4 de Julio) lo pospuso hasta el ya inminente miércoles 6 de julio. Veamos de qué se trata.

El derecho a la no persecución y no más

El 15 de junio el Comité de Asignaciones de la Cámara Baja estadounidense reportó esta iniciativa con cuatro provisiones que bloquean aspectos específicos de la política hacia Cuba definida por la Casa Blanca a partir del 17 de diciembre de 2014. Su sección 132 prohíbe los fondos para aprobar, licenciar, facilitar o de algún otro modo permitir (ya sea a través de una licencia general o específica) los viajes y transacciones que se amparen en la sección 515.565(b)(2) de las Regulaciones al Control de Activos Cubanos (CACR en inglés)1. Esta última permite desde el 16 de marzo de 2016 los viajes de ciudadanos estadounidenses (ya no necesariamente bajo el auspicio de una organización) siempre y cuando tengan una planificación de actividades que cubran todo el tiempo de su viaje y resulten en una “significativa interacción” con personas cubanas2.

Según el reporte suscrito por Ander Crenshaw esta categoría de viajes viola la prohibición explícita prevista contra las actividades turísticas en la ley que en el año 2000 aprobó un mecanismo (con fuertes limitaciones) para las exportaciones agrícolas y productos médicos a Cuba. Y tiene su punto3. Además expresa que el propósito de estos viajes pueblo a pueblo (promover la “independencia” de los cubanos de sus autoridades) no puede ser cumplido siguiendo itinerarios que promueven “interacciones con los representantes de la dictadura que activamente oprime al pueblo cubano” o no presentan encuentros con los “activistas pro democracia” o “miembros independientes de la sociedad civil cubana”. ¿Alguien tiene un mejor ejemplo de sofisma que este?

La sección 133 (como la anterior, hospedada en el título correspondiente al Departamento del Tesoro del proyecto legislativo) prohíbe los fondos para aprobar, licenciar, facilitar o de algún modo permitir “el uso, compra, tráfico o importación de propiedad confiscada por el Gobierno cubano”. Como referencia, se toman las definiciones contenidas en el apartado 4 de la Ley Helms-Burton para los conceptos legales enunciados.

La sección 134 bloquea los fondos que legalicen cualquier transacción financiera —exceptuando aquellas permitidas por la citada ley del año 2000— con entidades controladas (en parte o completamente) por los Ministerios de las Fuerzas Armadas Revolucionarias (MINFAR) y el Interior (MININT), alguno de sus oficiales o familiares inmediatos de estos.

La sección 135, por último, deniega al Departamento del Tesoro la posibilidad de utilizar los fondos asignados para autorizar una licencia general o específica de acuerdo con las secciones 501.801 o 515.527 del Código de Regulaciones Federales respecto a marcas o nombres comerciales que son los mismos o sustancialmente similares a marcas o nombres comerciales que fueron usados por negocios o activos confiscados, salvo expreso consentimiento del propietario original o quienes hayan adquirido los derechos sobre ellos4. Las referencias para las definiciones conceptuales necesarias se encuentran —también— en la Ley Helms-Burton.

Sin embargo el 21 de junio el Comité de Reglas de la Cámara baja reportó este proyecto de ley para ser considerado bajo una regla estructurada, fijando que ninguna enmienda será discutida salvo las contenidas en el reporte, o diez “pro forma” ofrecidas a discreción por cada líder de bancada durante el debate. Entre las incluidas se encuentran dos defendidas por congresistas republicanos que, de ser aprobadas, bloquearían los fondos para implementar las sanciones respecto al turismo estadounidense en Cuba y la limitante a la extensión de créditos para financiar las exportaciones agrícolas a Cuba5. Solo Bradley Byrne se opuso durante la discusión a las enmiendas propuestas por Mark Sanford y Rick Crawford6.

Más de un año ha pasado desde que se votó en contra de una enmienda de Barbara Lee (representante por California) que le cerraba el paso a dos disposiciones introducidas por Mario Díaz-Balart entorpeciendo las oportunidades para nuevos vuelos regulares y la transportación marítima incluidas en el proyecto de ley de asignaciones al Departamento de Transporte para el 2016. Este año, por ejemplo, todo indica que a Díaz-Balart no le permitieron incluir restricciones similares. Ya el Senado había desestimado todas sus normativas relacionadas con Cuba en el 2015, y esta vez ni se menciona en la propuesta reportada por él a la Cámara de Representantes. ¿Cambió su modo de entender las relaciones con Cuba o poco a poco se va modificando el interés del poder real?

Arriba van más lejos

Por su parte, el Comité de Asignaciones del Senado reportó el pasado 16 de junio su versión legislativa para proveer de fondos al Departamento del Tesoro y la Casa Blanca. En ella da pasos más decididos que los propuestos en la Cámara de Representantes. La sección 634 enmienda la referida ley del 2000 autorizando la extensión de créditos para financiar las exportaciones agrícolas a Cuba. Su inciso (b) modifica la sección 6005 (b) de la Ley Torricelli, eliminando la prohibición de entrada a Estados Unidos por 180 días a las embarcaciones que hayan entrado a Cuba con motivos comerciales.

La sede del Comité de Asignaciones del Senado norteamericano (Foto: senate.gov)

La sede del Comité de Asignaciones del Senado norteamericano (Foto: senate.gov)

El apartado 635 repele cualquier regulación que “prohíba o de otro modo restrinja” los viajes o cualquier transacción con el objetivo de viajar a Cuba (y en Cuba) por ciudadanos estadounidenses.

También se bloquean los fondos para hacer cumplir las sanciones que obstruyen (entre otros aspectos asociados al ámbito de las TIC) la exportación de dispositivos de comunicación (entre los que se incluyen productos y software) a Cuba o el establecimiento de instalaciones para proveer servicios de telecomunicaciones conectando Cuba con terceros países.

Otra enmienda, presentada por la senadora Susan Collins, autoriza la provisión de servicios técnicos en Estados Unidos a una aeronave (que no pertenezca a compañías aéreas cubanas o con base en Cuba) que viaja hacia o desde Cuba y que de otro modo estén permitidos bajo un acuerdo de transportación aérea internacional. De manera directa la enmienda rechaza cualquier disposición que se oponga a su letra contenida en el CACR. El Departamento del Tesoro objetó que, de quedar así redactada, se permitiría que aviones de aerolíneas o países que no tienen autorizado volar a Estados Unidos empleen esta opción para aterrizar allí.

Este proyecto está listo para ser discutido en el pleno del Senado, pero el calendario legislativo en esa instancia es sumamente difícil de pronosticar y no tenemos referencias de que ello pueda suceder esta semana.

El Senado ha demostrado ser la Cámara con mayores posibilidades de sumar pasos positivos respecto a Cuba. Su iniciativa legislativa 299 correspondiente a la sesión actual del Congreso —autorizando el turismo estadounidense en Cuba— contaría ya con una mayoría simple (52 senadores incluyendo a Jeff Flake, su principal promotor) de ser votada, pero tendría que sumar ocho senadores más para impedir la oposición a su consideración de legisladores como Bob Menéndez, Marco Rubio o Ted Cruz. El mismo apoyo podría necesitarse para que el citado proyecto de ley de asignaciones al Departamento del Tesoro y la Casa Blanca sea debatido, teniendo en cuenta sus propuestas relacionadas con Cuba.

Dado el escaso tiempo restante para aprobar las asignaciones y el disfuncional flujo legislativo del Congreso norteamericano (sobre todo en este tema) ya muchos analistas apuntan que —otra vez— un paquete legislativo de última hora tendría que ser votado. En caso de de que arriben las propuestas de ambas cámaras con diferencias sustanciales al tratar la política hacia Cuba, con toda seguridad se evitaría poner en la mesa tanto los esfuerzos para los cambios positivos como los enfocados en retornar a la vieja dinámica. No obstante, hay proyecciones que reflejan motivadoras probabilidades en lo concerniente al fin de las restricciones de viaje o la posibilidad de que los estadounidenses puedan ofrecer facilidades de pago para la exportación de productos agrícolas.

El tema cubano en otros proyectos de leyes presupuestarias

La versión a discutirse en la Cámara de Representantes del proyecto de ley de asignaciones al Departamento de Comercio impide la utilización de los fondos para facilitar, permitir, licenciar o promover exportaciones al MINFAR, el MININT, oficiales de estos organismos y sus familiares inmediatos. También bloquea la aprobación o mantenimiento del registro (y la renovación) de marcas y nombres comerciales con la misma intención de la sección 135 del proyecto de ley de la Cámara baja para financiar al Departamento del Tesoro que ya revisamos. En el caso de su homólogo en el Senado, no se hace referencia a prohibición alguna respecto a Cuba, salvo las relacionadas con la Base Naval de Guantánamo (en clave negativa) que trabajaremos de manera detallada en otro artículo.

De prevalecer hasta el final la visión de la Cámara de Representantes en la normativa para utilizar el presupuesto asignado, el Departamento de Seguridad Nacional estaría limitado para aprobar, licenciar, facilitar, autorizar o de algún otro modo permitir “el tráfico e importación de propiedad confiscada por el Gobierno cubano”, según se definen estos términos en la Ley Helms-Burton. La iniciativa acompañante en la Cámara alta no contiene tal limitación. Recordemos que el tema de las compensaciones mutuas (porque también tenemos mucho que exigir y demandar) forma parte de la agenda bilateral que ambos países han venido trabajando desde el restablecimiento de las relaciones diplomáticas.

Leyendo la propuesta de presupuesto para el Departamento de Estado y las operaciones internacionales de ambas cámaras encontramos un punto en común: los programas para continuar desconociendo la institucionalidad política cubana se mantienen, solo cambiando el monto asignado en una y otra y prohibiciones específicas del proyecto de la Cámara de Representantes.

En este último encontramos las siguientes restricciones respecto a las relaciones diplomáticas: 1) no se permite la utilización de los fondos para establecer u operar embajadas o consulados que no existieran antes del 17 de diciembre de 2014; y 2) se bloquea el establecimiento u operación de una misión diplomática cubana en Estados Unidos que no existiera antes del 17 de diciembre de 2014. Se especifica que tal prohibición no aplica para asistir o apoyar el fomento de “los esfuerzos para la construcción de la democracia” tal y como se describen en la sección 109 de la ley Helms-Burton.

Por otra parte, también impone una barrera infranqueable a la concreción de una propuesta —que no es nueva en la administración Obama— para que la gestión de Radio y TV Martí corra a cargo de una entidad independiente sin fines de lucro que recibiría fondos federales7.

Mientras que el Departamento de Estado solicitó 15 millones para “apoyar las libertades fundamentales y el respeto para los derechos humanos”, proveyendo “asistencia humanitaria a víctimas de represión política y sus familiares, fortalecer la sociedad civil cubana independiente y la libertad de expresión”, el Comité de Asignaciones de la Cámara de Representantes propone destinar 30 millones para tal fin. Se explicita que no pueden ser utilizados para la promoción de negocios, reformas económicas, el emprendimiento o cualquier otra “asistencia” que no esté dirigida a “esfuerzos” para la “construcción de la democracia” en Cuba como establecen las leyes Torricelli y Helms-Burton. Visto y comprobado: lo de la Cámara baja es a la vieja (y fracasada) usanza. Es obvio que por ahí no se llega (políticamente) a ningún lado, pero pareciera que se vive muy bien bajo su amparo.

En sentido contrario, el Senado autoriza no más que el monto solicitado por el Departamento de Estado para trabajar contra Cuba. Una enmienda patrocinada por Patrick Leahy (y ya incluida en este proyecto legislativo) fija que no menos de 3 millones deben estar disponibles para que la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID por sus siglas en inglés) apoye los negocios privados en Cuba y las actividades culturales y de intercambio pueblo a pueblo8. A su vez promueve que los fondos destinados al Departamento de Estado puedan utilizarse para mejorar la infraestructura y la seguridad de las instalaciones diplomáticas en Cuba y asumir los costos asociados con personal diplomático adicional.

Finalmente, el reporte firmado por Lindsey Graham que acompaña este proyecto de ley orienta al Secretario de Estado la elaboración de un reporte “evaluando el acceso a Internet en Cuba”, incluyendo una descripción del uso y acceso a Internet tanto en áreas rurales como urbanas y la “efectividad del Gobierno cubano para bloquear el acceso por el pueblo de Cuba a Internet”. Más de 50 millones de dólares fueron aprobados por el Comité presidido por el republicano Thad Cochran para financiar programas que promuevan “la libertad de Internet”. Estos deben proveer de herramientas y técnicas que permitan: 1) utilizar tecnología elusiva para acceder y difundir información; 2) entrenamiento a activistas en temas de protección y cómo evitar la detección; y 3) esfuerzos coordinados de la sociedad civil para “desafiar legislaciones, regulaciones y leyes que buscan restringir la libertad de Internet”. El año pasado, este Comité recomendó que parte de estos fondos se destinaran a “apoyar la libertad de Internet en Cuba”.

¿Qué sigue?

Como se ve, hay muchas propuestas, tanto positivas como negativas relacionadas con Cuba en los proyectos de leyes de asignaciones para diferentes instancias del Gobierno estadounidense. Algo importante que servirá para medir cuánto se ha avanzado desde el pasado año es, sin duda, la consideración de la iniciativa legislativa 5485 de esta sesión del Congreso en la Cámara de Representantes; sobre todo si atendemos a que, en general, el sector antinormalización ha mostrado tener mucho más músculo allí que en el Senado.

Pero no se trata de que Ros-Lehtinen “instruya” a Paul Ryan en el tema cubano9. Hay mucho más que eso. Ya sabemos incluso que el Speaker les bajó la persiana a ella y a Díaz-Balart cuando le reclamaron no discutir las enmiendas relacionadas con Cuba. Que el Comité de Reglas las haya reportado también es una señal importante. Si eran lo suficientemente fuertes para predecir el cambio, lo sabremos después del miércoles. Y ello sin olvidar que en política (como expresara Martí) “lo real es lo que no se ve”.


  1. En el CACR la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC por sus siglas en inglés) implementa la mayor parte del régimen de sanciones contra Cuba. Para acceder a su estado actual puede utilizarse la versión electrónica del Código de Regulaciones Federales disponible aquí: http://www.ecfr.gov/cgi-bin/retrieveECFR?gp=&SID=ebb5666ba287737f7edd4a4cbd9c94e8&mc=true&n=pt31.3.515&r=PART&ty=HTML.
  2. La sección 515.565(b)(1) expresa de manera clara la idea de esta licencia general: mejorar el contacto con el pueblo cubano, apoyar a la “sociedad civil” cubana o promover “la independencia del pueblo cubano de las autoridades”.
  3. Esta ley dispone que el Secretario del Tesoro no puede autorizar las transacciones relacionadas con viajes a Cuba listadas en la subsección (c) de la sección 515.560 del CACR, ya sea a través de una licencia general o específica para actividades turísticas. Acto seguido define “actividad turística” como toda actividad de viaje relacionado con Cuba que no se autorice expresamente en la subsección (a) de la sección 515.560 del CACR, o en alguna de las secciones definidas en sus párrafos enumerados del (1) al (12) tal y como se encontraban en efecto el 1 de junio de 2000. Basta revisar la versión del CACR de entonces y compararla con la actual para comprobar que, ciertamente, hay un notable cambio de concepto.
  4. El pasado 11 de febrero de 2016 una audiencia en la Cámara de Representantes se dedicó a este tema, analizando específicamente lo relacionado con la marca “Havana Club”. Puede leerse la transcripción completa aquí: http://docs.house.gov/meetings/JU/JU03/20160211/104453/HHRG-114-JU03-Transcript-20160211.pdf.
  5. Para profundizar en conceptos específicos introducidos aquí como las enmiendas “pro forma” o el proceso de discusión de un proyecto legislativo en la Cámara de Representantes leer aquí: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/GPO-HPRACTICE-112/pdf/GPO-HPRACTICE-112.pdf.
  6. Para ver el video completo de la referida sesión del Comité de Reglas puede seguir el siguiente enlace a Youtube: https://www.youtube.com/watch?v=h_xQmE40PDQ. Específicamente la réplica del representante por la Florida se encuentra en el siguiente intervalo de tiempo: 1:17:30 – 1:21:22.
  7. Para leer en detalle de qué va la propuesta puede acceder al siguiente enlace: http://www.bbg.gov/wp-content/media/2011/12/FY-2017-Budget-Submission.pdf.
  8. Leahy lleva años abogando por estas dinámicas desde la USAID. Puede revisarse aquí cómo pregunta (en el 2012) al Administrador de la USAID si habían valorado la posibilidad de trabajar en el desarrollo del sector privado en Cuba: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CHRG-112shrg19104474/pdf/CHRG-112shrg19104474.pdf. En un reporte firmado por él y que acompañaba el proyecto de presupuesto del Senado para el Departamento de Estado (que él coordinaba) en el 2015, ya se incluían proposiciones concretas para este tipo de operaciones en Cuba. Leer aquí: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CRPT-113srpt195/html/CRPT-113srpt195.htm.
  9. En el 2001 el actual Speaker de la Cámara de Representantes votó a favor de una enmienda patrocinada por Jeff Flake similar a la ofrecida ahora por Mark Sanford. Ver el resultado de aquella votación aquí: http://clerk.house.gov/evs/2001/roll270.xml. De hecho, su interesante registro de votaciones respecto a Cuba llamó la atención en 2012 de Geoff Thale: http://www.wola.org/commentary/rep_paul_ryans_surprising_voting_record_on_cuba

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